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建筑工程质量潜在缺陷保险:亮点与困难同在

发布时间:2022/3/6 点击次数:75 打印 字体大小: 返回

自参建各方转移至保险公司的质量潜在缺陷风险,是由于工程建设期间的设计错误、原材料缺陷或施工工艺不善引起的建筑物缺陷所造成建筑物漏水、裂缝、倾斜或倒塌的风险。由于该风险具有延时性,且存在责任主体无力承担的可能,因此往往会给建设方、开发方和消费者带来权益纠纷。

为防范和化解这一风险,IDI于上世纪末首先发轫于法国,目前普遍应用于法国、西班牙、芬兰、日本等国家以及英国、美国的部分地区。该险种由建设单位投保,并由保险公司对保险期限内由于质量潜在缺陷所导致的被保建筑物的物质损坏履行赔偿责任,其保险期限一般为工程竣工后第一/二至十年,是工程保险中承保时间最长的长尾保险产品。

在我国开展建筑工程质量潜在缺陷保险工作,具有非常重要的现实意义。首先,数十年的国际经验已经证明,IDI能够有效提升建筑工程的质量水平;其次,IDI提供长达10年的建筑物主体结构保险保障,既落实了建筑开发商的保修义务,又有助于保障处于弱势的业主的权益;另外,IDI还有利于分担政府质量管理压力,并促进建设领域农民工工资拖欠问题的尽快解决。

1我国建筑工程质量潜在缺陷保险

发展历程与现状

我国建筑工程质量潜在缺陷保险制度的建立,经历了漫长的摸索过程。

2002年10月,以时任国务院副总理的温家宝批示要求建设部和保监会研究解决工程质量保险问题为契机,保监会、建设部和中国人保财险公司联合推出“A级住宅质量保证保险”,面向通过建设部A级住宅性能认证的住宅小区项目提供期限10年的质量保证保险。然而该险种推出后市场反应冷淡,实际运行效果并不理想。

2005年8月,保监会与建设部联合下发《关于推进建设工程质量保险工作的意见》,为推进工程质量保险工作提出基本制度框架,并明确界定:工程质量保证保险主要为工程竣工后一定期限内出现的主体结构问题和渗漏问题等提供风险保障。

2006年9月,保监会、建设部和中国人保财险公司联合在北京、上海、天津、大连、青岛、厦门、深圳、兰州等14个城市推出新版的建筑工程质量保险产品,正式启动了全国范围的建筑工程质量保险试点工作。相较此前产品,新版建筑工程质量保险保障范围更全面,包括长达10年的主体结构保险保障和保险期为5年的附加渗漏责任条款。此次试点本被寄予“为制定强制性建筑工程质量保险制度积累经验”的厚望,然而开发商和保险公司双方较低的意向,最终使得良好愿望被暂且搁置。

此次试点后的10年,我国工程质量保险的推广处于近乎停滞的状态。直至2017年,在《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》和《建筑业发展“十三五”规划》“推动发展工程质量保险”发展目标的指引下,2017年8月住建部印发《关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》,要求上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、广东、广西、四川这九个地区试点工程质量保险,逐步建立起符合我国国情的工程质量保险制度。

与此同时,IDI的系统化和标准化工作也在同步推进。2018年11月中国保险行业协会发布的《建筑工程质量潜在缺陷保险质量风险控制机构工作规范》,作为国内第一套正式公开发布的IDI质量风险控制机构工作标准,为IDI险种的推广落实再添助力。

然而发展至今,IDI仅实现了在上海、广东等试点地区的逐步落地,整体而言其在全国的应用仍处于起步状态,距离普及仍有较大距离。

2建筑工程质量潜在缺陷保险

在各地的实践及启示

2005年起,贯彻《关于推进建设工程质量保险工作的意见》文件精神,各地陆续出台了相关法规,加快推进工程质量保险制度落实。下文将以“上海模式”和“深圳模式”为分析对象,梳理地方政府和保险公司的有益探索。

上海模式

首批试点城市中走在前列的上海,于2006年发布了《关于推进建设工程风险管理制度试点工作的指导意见》,正式在2006至2010年间开始了工程质量保险试点。试点采用的“三险合一”险种模式,将工程质量保证保险首次引入上海市政府投资的建设工程和政府主导的公共建设工程中。

2010年世博会后,上海调整思路着重推进了住宅工程质量保证保险,并于2011年出台《上海市建设工程质量和安全管理条例》规定“建设单位投保工程质量保证保险符合国家和本市规定的保修范围和保修期限,并经房屋行政管理部门审核同意的,可以免予交纳物业保修金”,为险种提供了法律依据,并为其推广作出制度引导。

2012年,上海市建设交通委、住房保障房屋管理局和保监会上海监管局联合发布了《关于推行上海市住宅工程质量潜在缺陷保险的试行意见》,着手开展为期三年的住宅工程质量潜在缺陷保险城市试点。当年年底,太平洋保险公司首席承保国内首个工程质量潜在缺陷保险项目,与总面积为18万平方米的某住宅项目签订了总保额10亿元的保单。然而统计数据显示,推广一年多来IDI共为全市4个住宅项目共4000余户居民的55.4万平方米住宅提供了13.9亿元的风险保障,在全市商品住宅中仅覆盖2.455%,相较上海市每年竣工2000万平方米的商品住宅发展速度仍显落后。

为鼓励投保,2016年上海市住建委、保监会上海监管局发布《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程质量潜在缺陷保险的实施意见》,将上海地区全范围内的保障房和浦东新区的商品房纳入建筑工程质量潜在缺陷保险的强制保险范围。其中“住宅工程在土地出让合同中,应当将投保工程质量潜在缺陷保险列为土地出让条件”的要求,将险种的强制性特征贯彻至住宅开发链的最前端。

这一政策推进卓有成效:统计数据显示,2017年上海市IDI保险金额达到了2760多亿,上海援建的项目中也有20多个项目实施了IDI。随着2017年11月《上海市住宅工程质量潜在缺陷保险实施细则(试行)》的正式实施,首次提出的总基准保险费率、牵头保险公司要求等具体细节也为险种运行作出了制度规范。

2019年2月,上海住房城乡建设管理委等三部门发布《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程质量潜在缺陷保险的实施意见》,将IDI的实施范围扩大到全市商品住宅和保障性住宅工程,并进一步明确了保障性住房的保险费率、优化了承保范围,将此前的成功经验推广至全市范围。

政策之外,上海还建立起了系列配套制度:2016年12月起施行的《上海市建设工程质量风险管理机构管理办法(试行)》,为建设工程质量缺陷保险的第三方技术检查机构作出了经营规范;上海市住建委于2017年2月公布的首批建设工程质量安全风险管理机构(TIS机构)名单,打破了以往风险管理环节被外资垄断的情形;2018年2月正式投产运行的上海市IDI信息平台,则实现了保险公司出单系统和报案理赔系统以及上海市住建委建设市场管理信息平台的协同管理。

上海的IDI推行经验具有较高的操作性和可复制性。首先,针对参保积极性不高的情况可通过立法强制实行;其次,可鼓励保险公司委托风险管理机构,通过在工程开工前的提前介入实现对建设工程质量的全流程风险控制;另外,可组建共保体共同承保,协同完成条款开发、费率制定、市场推广等工作。

深圳模式

不同于上海市仅将IDI应用于商品房和保障性住房的做法,深圳市为探索全面市场化的代建制,自2017年起着手以福田区为先行先试改革示范区,后形成可复制可推广经验在全市范围推开。

2017年6月,福田区人民政府办公室印发《福田区政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》要求在辖区内实行建筑工程质量潜在缺陷保险制度,在全国首创将IDI引入政府投资代建项目的模式。2017年8月,福田区发展和改革局印发《福田区政府投资代建项目工程质量潜在缺陷保险实施细则》,对IDI的试点作出规范性细则要求。

2017年9月,全国首个投保IDI的政府投资代建项目于在福田区正式启动。深圳市保监局也发布公告,指出要推动政府基建工程质量潜在缺陷保险项目在深圳落地。紧随其后,罗湖区、光明新区、盐田区相继出台了政府投资代建项目IDI实施细则,南山区也在《南山区政府投资项目代建制管理办法》中明确“在代建项目中试行建筑工程质量潜在缺陷保险制度”。

值得注意的是,深圳市不同行政区的IDI实施细则各自有所侧重,如“福田模式”将桥梁、高架桥、明挖隧道等市政工程项目纳入了保险范围;“盐田模式”则鼓励在房建类的代建项目中应用IDI,而对于道路工程和绿化工程一般不用。

深圳模式具有如下特点:IDI在不同行政区可有不同的实施范围,应由点及面地展开保险试点领域;IDI在各类型工程中应有不同的运行机制,可逐步建立科学合理的保险运行体系。

3我国工程质量潜在缺陷保险发展

存在的问题及对策

相对于各地政府的积极推动,市场对于这一险种的态度远不如预期,以致IDI发展缓慢,十余年仍未普及。究其根本,IDI在推进过程中的困难主要可归结于这三点原因。

立法缺位,法制基础未确立

当前,我国的建筑工程质量潜在缺陷保险立法明显滞后,这是IDI难以推进的关键原因。

首先,根据实施形式的不同,保险可分为自愿与强制两种形式。在现有办法和意见的一般性要求未能对涉险当事人起到强制作用的情况下,投保所带来的成本增加使得建筑企业在市场竞争中处于劣势,因而主动投保者较少。而保险秉承大数法则,如果没有足够的承保面,那么保险费率的制定、风控工作的开展都缺乏大数据依据——对于保险公司而言承保风险过大,尤其在无成熟经验可循的情况下更是难以持续开展。

其次,IDI以工程建设和使用期间由潜在质量缺陷引起的经济责任为转移对象,而我国现行法律规范中对工程参与单位相关责任规定的缺失,以及质量保证金制度与工程质量终身责任制之间的时间矛盾,也导致了试点中责任范围和责任主体认定不清的尴尬局面。

另外,是否将工程项目保险费用列入工程项目预算,决定着保险费用有无资金来源;如何处理现有设计质量控制、施工质量控制、材料质量控制与IDI质量风险控制的功能重叠,也影响着建设单位的投保行为。

某种程度上说,法律依据的缺位增加了险种推行过程中的承保人踌躇及消费者疑虑。反观上海、北京、深圳等地的IDI推广,地方性法规的制定都起到了关键性作用。因此从立法的层面为IDI实施奠定法律基础,是支持IDI发展的首要条件。

市场冷淡,投承保动力不足

建筑工程质量潜在缺陷保险的商业运作,本质上还是市场行为。当前市场情绪冷淡的大环境,归根结底源于成本与收益间的博弈未达到均衡状态。

就承保收益来看,由于缺乏足够的质量保险经验数据,因此IDI的保险费率难以科学厘定。而费率的合理性直接关系到保险公司的盈亏状况:费率过高则影响投保人热情,费率过低则损害承保人利益——制定符合实际情况的合理费率,既需要地方总基准保险费率的确定,又需要工程质量保险信息平台的数据支撑。

就承保成本来看,由于缺乏足够的质量保险经验数据,保险公司未能建立起风险评估机制,对质量潜在缺陷风险的认识不够全面,难以有效控制风控成本。为降低承保风险,可由若干家保险公司组成共同保险体共同承保,共同保险体也可以选择再保险公司进行风险的第二次分散。

建筑企业对于投保IDI的成本与收益影响也缺乏清晰的认知。就投保成本来看,IDI的保费约为建筑安装总费用的1.5%-1.7%,因此在保留物业保修金的省市,投保IDI可免去建安工程造价3%的物业保修金,显著降低建设成本;与此同时多地已就工程质量保险出台政策,规定“投保工程质量保险的工程,发包人不再预留质量保证金”,相较数额巨大的工程质量保证金而言,投保IDI将显著降低资金负担。另外就投保收益来看,投保IDI还可以通过潜在缺陷风险分析将设计缺陷和质量缺陷提早识别,专业的缺陷处理建议也将辅助工程建设,大大降低项目变更成本。

不难发现,IDI作为一项创新制度,其商业化运作还需要承保机制的建立与完善,以及对于投保主体的全面宣传。

技术落后,保险模式待升级

要承保建筑工程质量潜在缺陷保险,保险公司需要回答好如何将不可保风险转换成可保风险的核心理论问题。这考验着保险公司对潜在缺陷的判断能力,以及对工程质量的控制水平。

当前,保险公司普遍缺乏建设行业的知识和人才,既懂工程技术又精通保险知识的专业人才更是匮乏。鉴于其在建设工程领域信息不对称、技术不专业等问题,保险公司的风险管控多停留在承保前对保险标的风险识别和对历史事故经验的简单分析层面,还会为规避风险在险种条款中设置过多除外责任。

因此,保险公司首先需解决一系列专业性极强的保险及建筑工程问题,通过引入先进的风险管理技术和完善的质量控制机制,构建行之有效的保险模式。

首先,保险公司有必要借助建设工程质量风险管理机构(或称技术检查服务机构、TIS机构)的工程质量保险技术,来为建设单位提供全方位的质量风险管理。然而当前,TIS机构在国内尚处于起步阶段,成熟的建设工程质量风险管理机构较为缺乏。而由施工图审查机构、工程监理单位、工程质量检测机构、质量安全监督站等担任建设工程质量风险管理机构存在诸多问题:一方面其作为工程参建主体的关联企业,较难保证技术检查服务的独立性;另一方面其专业性集中于工程的单独阶段,彼此的质量检查控制职能在环节上处于割裂状态,难以构建覆盖项目全周期的风险体系。因此保险公司应积极引入公正、公平、中立且具备雄厚质量风险控制能力的实体监督机构作为风险管理机构,行业主管部门也应积极培育本土TIS机构,形成建筑工程质量监控体系中的自主力量。

其次,保险公司有必要搭建并完善质量控制机制,为IDI展业扫清模式障碍。一方面,保险公司不可过分依赖TIS机构的专业质量检查,其承保审核机制、保后管理机制乃至事后追偿机制都有待建立;另一方面,当前参与IDI风险管理的保险公司、风险管理机构、再保险公司三大主体之间,还没有建立统一的IDI风险管理标准,亟需填补空白。

通过梳理政策趋势、总结示范经验,我们可以看到“政府引导、市场运行、先行先试、逐步推广”是适合IDI的有效推行思路。也期待随着相关法律法规的建立与商业机制的完善,以及保险行业专业化程度的不断提高,IDI能够逐渐在全国各地开花。





文章转自工保网






本文标题:建筑工程质量潜在缺陷保险:亮点与困难同在
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